2022年5月23日,美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”,美国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱13个国家成为初始成员。5月26日白宫发表声明,表示欢迎斐济成为“印太经济框架”的第十四个创始成员。实际上,2021年下半年以来,拜登政府就开始提出“印太经济框架”的概念,试图让美国再次成为印太经济的主要参与者。今年以来,拜登政府更是加快推动“印太经济框架”落地,以为即将到来的中期选举造势。那么,“印太经济框架”包含哪些内容?拜登政府为何提出“印太经济框架”?“印太经济框架”又将带来哪些挑战与机遇?本文尝试对以上问题进行回答。



01 “印太经济框架”包括哪些内容?


根据白宫官方声明,“印太经济框架” 旨在“提高经济体的韧性、可持续性、包容性、经济增长、公平性和竞争力,并希望通过这一框架为印太地区的合作、稳定、繁荣、发展与和平作做出贡献”。具体来看,该框架主要包含贸易、供应链、清洁能源基础设施、税收和反腐败四项支柱内容。



不过,拜登政府提出的“印太经济框架”目前仍然存在一定不足之处,这使得其影响范围与作用存在较大不确定性。主要包括:1)最终内容尚待商议。“印太经济框架”启动仪式仅代表协商的开始,最终内容仍需要成员国进行协商。当然,也有评论认为,正是框架的模糊性和可塑性,才构成了凝聚创世成员国共识的基础。2)不包含关税减免与市场准入等优惠政策。与一般的自由贸易协定(FTA)不同,“印太经济框架”并不包括关税减免与市场准入等内容,这使得其对于成员国的吸引力大大减弱。当然,若要包括这些内容,印度很可能就“闪退”(这显然有违美国拉拢印度的初衷,从不用“亚太”而用“印太”中即可看出)。毕竟,当初印度没有加入RCEP,就是担心大幅削减关税会冲击其孱弱的制造业。此外,若要签署关税减免与市场准入的协议,需取得美国国会批准,考虑到目前美国政治僵局的现状,拜登政府显然不会“明知山有虎,偏向虎山行”。3)谈判时间未定。据《时代周刊》报道,一位美方匿名官员表示,谈判预计将持续12至18个月,且美方内部也需要时间达成共识。4)存在“朝令夕改”的可能性。由于该框架是以拜登政府签署行政命令的方式推进的,无需经过国会批准。在此情况下,一旦拜登任期结束,该框架就面临“朝令夕改”的风险。再考虑到美国中期选举临近,而拜登政府的支持率叠创新低,其他创世成员国“边签边看”的观望态度也是可以预期的。


02 拜登政府为何提出“印太经济框架”?


我们认为,目前正值对中美第一轮经贸谈判进行评估之际,拜登政府显然倾向于认为,对中国加征的关税没有取得太多成效,反而可能助推了美国通胀的蹿升。这从美国财政耶伦呼吁削减对华关税中即可窥见一斑。因此,拜登政府有适时“转移战场”的诉求,即转向高科技和供应链等更具战略意义的领域。


首先,在对亚经贸问题上,拜登政府面临两难境地:既不能重新加入美国已退出的《跨太平洋伙伴关系协定》(目前已经变成日本主导),但又需要重新建立在印太地区的影响力(美国主导是题中应有之义)。有鉴于此,拜登政府设计出一替代方案,即《印太经济框架》,并希望以此拉拢RCEP国家。从参与的国家来看,“印太经济框架”参与国与RCEP存在较多重合:RCEP的15个成员国中,有11个国家参与了“印太经济框架”,仅有中国、柬埔寨、老挝、缅甸四个国家不在其中;而在“印太经济框架”成员国中,仅有美国、印度两个国家未参与RCEP,其余11个国家均为RCEP。



其次,我国科技水平的进步引发了美国不断打压,拜登政府上台后,更加注重在核心技术上对中国形成遏制。近年来,我国科技水平不断提高,高铁、5G、量子计算等核心技术走在世界前列。根据世界知识产权组织的数据,2019年我国专利国际申请数量便超过主要发达经济体,位居世界首位,2021年更是达到6.95万件。其中,我国在数字通信、半导体、光学、机床等领域的专利申请数量更是明显高于美国。



特朗普时期以加征关税为代表的贸易保护主义行为,不仅有较大部分成本被美国消费者承担,还可能直接助推了美国物价上涨、加剧全球供应链压力。据美国政策研究机构American Action Forum(AAF)统计,特朗普时期加征的关税(232条款和 301条款)在 2020年美国进口商品中涉及 3319亿美元金额,增加的关税成本合计为514亿美元。而根据穆迪公司最新测算,在中美贸易中,美国消费者承担了对中国商品加征关税近92.4%的成本,仅余下7.6%的成本被中国吸收。


因此,在近期中美经贸谈判中,美国可能更加注重在核心技术上对中国形成遏制。近两年来我国实体企业、科研机构不断被列入美国“实体清单”,美国政府更是推出强调遏制中国的《美国竞争法案》,而“印太经济框架”中关于制定数字、数据领域相关标准的内容,同样反映出其封锁中国的意图。



再次,我国加入WTO后,迅速融入全球分工体系,逐步成为全球供应链网络的“第三极”。根据《全球价值链发展报告(2019)》,2000年至2017年,我国在全球供应链中的重要性明显提升,成为美、德之外的“第三极”。2021年美国自我国进口份额约为14.9%,其中机电等产品的进口份额更是超过20%。


拜登政府上台后,试图另起炉灶,建立以美国为主导、将中国排除在外的供应链体系。可以说,这是站在美国政府角度的“有破有立”。拜登政府上台后,高度重视供应链安全稳定,采取了签署《美国供应链行政令》等行政令、加大基建投资以引导制造业回流等多种手段。而“印太经济框架”中同样包含提高供应链安全、确保关键技术与原材料可获得性的相关内容,也可视为其“供应链脱钩”战略的一部分。



最后,“印太经济框架”提出的大背景是“修昔底得陷阱”,即中国GDP总量追赶美国的过程中必然遭到战略遏制。美国哈佛大学教授格雷厄姆·艾利森提出“修昔底德陷阱”一词,专门指代“一个新崛起的大国必然要挑战现存大国,而现存大国也必然会回应这种威胁,因而战争变得不可避免”的现象。回顾历史,17世纪至18世纪的英荷战争、美国建国之初的独立战争、19世纪英法与沙俄间的克里米亚战争、普鲁士与法国的普法战争、第一次世界大战中的英国与德国、上世纪80年代的日美贸易战等,实际上都是“修昔底德陷阱”的某种体现。近年来,我国与美国GDP总量差距不断缩小,在全球经济中的重要性也逐步接近,美国对我国的战略遏制也不断加强。


03 “印太经济框架”既是挑战也是机遇


全球金融危机后,全球化进程开始放缓。衡量全球化程度的方法多样,比较权威的有瑞士联邦苏黎世理工学院经济研究所Jan Sturm教授及其团队设计发布的KOF全球化指数,由经济全球化、社会全球化和政治全球化三个一级分项指数加权平均得到,分值越高代表全球化水平越高。从KOF全球化指数看,2007年后全球化进程放缓,其中经济全球化基本停滞。


这给中国带来一定挑战。融入世界尤其是加入WTO,为中国经济腾飞奠定扎实基础。融入全球市场、吸引外商投资,释放了中国的人口红利,给工业化和城镇化带来所需的“原始资本”积累。更重要的是,融入世界提供了创新所需的市场规模和“干中学”的机会,中国从“微笑曲线”的中间向左移,实现技术升级。哈佛大学增长实验室公布的“出口产品复杂性指数”可以用来衡量出口产品的技术含量。中国的这一指标排名,从2000年的全球第39名快速上升到2019年的第16名。全球化进程放缓,意味着中国可以从中享受到的红利或将收缩。



但与此同时,区域一体化稳步推进,又为中国带来新机遇。亚洲开发银行发布的《亚洲经济一体化(2022年)》报告显示,亚太地区的合作与融合稳步推进,2006年-2019年亚太区域一体化指数增长了7%。其中,在人与社会的融合、区域价值链融合、基础设施互联互通等方面,亚太区域一体化推进较快。此外,根据亚洲开发银行的这份报告,2019年亚太地区的融合指数为0.479,在全球主要地区中仅次于英国+欧洲、北美,已达到较高的融合程度。


有鉴于此,中国会一如既往地积极融入全球市场,但若全球化的“最优解”不可得,可考虑加快转向更深入的区域一体化“次优解”。在构建双循环体系时,拓宽“统一大市场”的边界,加快资本、技术、人员等生产要素在区域内的流动,提升中国在区域供应链中的参与度,强化中国在区域经济中的“头雁”作用。


东盟已成为中国最大的贸易伙伴和直接投资地区,经济层面的较深融合是中国寻求区域一体化次优解的重要基础。从进出口总额看,2020年东盟超过欧盟,成为中国最大的贸易伙伴。2021年中国向东盟出口4837亿美元,占中国出口比例为14.4%;自东盟进口3945亿美元,占中国进口比例为14.7%。2017年东盟开始成为中国最大的对外直接投资地区。2020年中国对东盟直接投资161亿美元,占当年中国总对外直接投资的14.3%。


中国企业也已深度融入东盟地区的生产和生活。2020年末,中国共在东盟设立直接投资企业超过6000家,雇佣外方员工超过55万人。2020年末,中国在东盟的直接投资存量为1276亿美元。直接投资的主要行业中,制造业、租赁和商务服务业、批发和零售业三者的占比共计56%。这三个行业和生产、生活的关系密切,显示中国与东盟的经济已有较深融合。



巩固东盟等亚太市场,对中国出口而言具有重要意义,在2022年尤为如此。中国出口正面临海外发达经济体需求减弱、出口市场份额受冲击、接单旺季受阻的三重压力。2022年RCEP正式生效,中国与东盟、澳大利亚和新西兰之间的立即零关税比例均超过65%;未来将通过10年左右时间,基本实现90%的产品零关税。中国可借助东盟及周边地区区域一体化的红利,更好发挥RCEP的作用,推动中国在贸易和直接投资等领域与它们更深入地融合。



(来源:“钟正生经济分析”微信公众号 2021年5月30日)


2022年06月20日

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