中国的边疆地区非常辽阔,但很贫穷,经济不发达,严重依赖中央的转移支付。中国的边疆地区,主要包括有西藏、新疆、内蒙等地区。在历史上,西部边疆地区的经济与东南沿海存在巨大的差距,无论是财政收入规模还是人均财政收入,均低于全国平均水平。以1998年为例,5个少数民族自治区中,财政收入规模最小的西藏自治区仅为3.64亿元,远低于全国160.77亿元的平均水平。人均财政收入最高的新疆为374.30元,最低的西藏为144.44元,与全国平均水平410.21元相差35.91元和265.77元,差幅为8.04%和63.85%。过低的财政收入制约了本地区社会公益事业的发展,使民族地区教育水平相对落后,社会公共产品供给严重短缺,制约了经济的发展。尽管各级地方财政千方百计挤出资金予以解决,但限于财力,只能是杯水车薪,公共产品的供需矛盾不但难以解决,而且有不断扩大之势。因此,需要中央通过财政转移支付予以支持,扩大民族地区公共产品的生产与供给。


  西藏自治区是中国重要的边疆地区,同时也是有着鲜明宗教特色的少数民族地区。发展好西藏自治区的经济,不仅有益于边疆地区的稳定,还有利于民族团结和祖国统一,具有十分重要的意义。习近平主席在第七次西藏工作座谈会讲话中强调,“必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想”,“中央支持西藏、全国支援西藏,是党中央的一贯政策,必须长期坚持,认真总结经验,开创援藏工作新局面”。


  在这一长期指导思想下,为了支持西藏地区的发展,国家向西藏提供了大量的转移支付,这也成为西藏地区经济发展的重要特点。


  中央对西藏的转移支付规模可观,已成为西藏财政的绝对担当。2015年至2019年,在西藏全区的一般公共预算总收入中,中央补助收入的占比在75%至83%之间。最为突出的是,中央每年的补助收入已经超过了西藏当年的本地生产总值。比如,2019年西藏实现地区生产总值(GDP)1697.82亿元,当年中央补助收入为1901.2亿元,超过当年GDP约203亿。由此可见,中央对西藏经济的财政支持力度极大。


  表:西藏自治区一般公共预算收入及中央补助收入(亿元)


  2015年2016年2017年2018年2019年

  一般公共预算总收入1604.851730.861998.642294.462496.7

  中央补助收入1331.171351.911501.711732.581901.2

  中央补助占比83%78%75%75.5%76%

  来源:西藏自治区历年预算执行情况。西藏自治区财政厅。


  在中央强大的转移支付之下,西藏经济实现了比较稳健的发展。比如在2019年,当全国经济增长放缓之时,西藏当年实现了8.1%的同比增长,这在全国都是属于比较快的增速。在疫情肆虐全国的2020年上半年,西藏受疫情影响很小,GDP为838.38亿元,同比增长5.1%,在各省级区域领跑全国,比第2名新疆(增速3.3%)还要高出1.8个百分点。


  除了强大的财政转移支付,全国在其他多个方面对西藏也有大力支持。比如,全国的援藏干部队伍规模不小。据不完全统计,全国各种援藏项目加起来的援藏干部大约动态保持在2000人以上,西藏很多专业性强、技术性强的工作,基本上都是援藏干部在做。他们带去的专业知识和内地发展经验,对西藏的工作形成了不小的支持。


  国家在金融领域对西藏提供了全方位支持。除了财政转移支付之外,银行针对西藏的贷款优惠力度非常明显,除了在贷款规模上有保证,在贷款补贴利率方面也非常低,在全国基本上处于最低水平。另外,在公司上市方面对西藏自治区也有特别优惠,开辟了绿色通道,企业上市速度比较快。据一些援藏的干部称,如果从西藏的金融领域来看,包括接受的资金量、各种金融优惠政策来看,西藏甚至很像一个西部的金融中心。比如,以贷款在GDP中的比例来衡量,西藏的比例非常高;如果比较相同GDP规模下的上市公司数量,西藏的数量也是非常多的。此外,西藏的金融牌照发放也是比较齐全的。西藏在金融方面的活跃,这是在内地很难想象的。


  在重大交通项目方面,国家还启动了第二条通往西藏的铁路建设——川藏铁路,这条南线铁路建成之后,西藏与四川的连通会更加便利,将对西藏经济和社会发展带来不小的促进作用。所有这些,都体现了中央对西藏的多方面大力支持,这使得西藏在经济增长方面表现较好,完成脱贫攻坚的任务做的也非常不错。中央对西藏的大力支持,在其他边疆地区也有类似表现,只不过在西藏的效果似乎更明显一些。


  不过从长远来看,西藏在经济发展的可持续性、在市场化的内生动力培育方面,还存在一定的问题,有不小的改进空间。现在中央对西藏的支持力度非常大,但这些支持在经济上的边际效果是递减的。比如,中央转移支付的规模大于当地GDP总量,就显示了中央支持的边际效应有所下降。未来,对于西藏的发展需要有一些新的长远考虑,同时需要推进一定的改革举措。


  从市场角度看,在中央长期、大力度的支持下,西藏经济中出现的一些不足值得重视。比如,强大的政府资金支持对于民营经济产生了一定的挤出效应,这在市场准入、劳动力市场等各个方面都有不同的表现。以劳动力市场为例,在西藏,体制内的工资收入相对较高,但市场化的薪酬比周边地区要低,这就造成劳动力市场向体制内倾斜。一些本科以上的毕业生人才,会优先选择到体制内工作,特别是党政机关及事业单位,在西藏的吸引力很高。这就在劳动力市场对民营经济形成了一种挤出效应。观察西藏的民营经济发展,做小生意的有不少,但发展得较大的民营企业很少,大企业都是国有企业。在成规模的投资、长期投入方面,民营企业家和市场化的投资者,都需要政府来给予更多的信心。


  西藏的情况是这样,新疆的情况也是类似的。新疆对于中央财政的转移支付同样也是高度依赖,一般转移支付的占比高达60-70%,中央财政每年要向新疆支付4000亿,这个规模绝对不是一个小数字。中国作为一个世界大国,整个的军费开支才刚刚突破了万亿大关,中央财政转移支付的总额就超过了8万亿,相当于军费开支的8倍。而且中央转移支付的增长速度也非常快,2020年的增长幅度高达12.8%。


  需要特别注意的是,时不予我,形势已经非常紧迫。


  2018年,在我国的31个省份里面,实际只有6省1市在赚钱,其他地区的地方财政都是赤字财政。到了2020年,经济形势进一步恶化,全国只有上海的财政收支为正数,其他地区均是负数。有人在2018年就说,当时财政“亏空”万亿规模,现在肯定是只多不少。要知道2018年的那个时候,还没有中美贸易战,还没有世界外部的形势巨变,而现在这些都成为现实。从财政情况来看,东南沿海各省市即使不能说“灯枯油尽”,估计也是八九不离十了。所以,简单总结一句话,那就是中央财政的转移支付,已经接近顶点,今后就是山穷水尽的问题了。


  所以综合现在的形势分析,可以预测,由于中国的边疆地区,经济和产业未来很难在短时期实现巨大的突破和转变,公共产品的供给以及花销还会继续大增,“巨婴”还在继续长大,变得更加沉重。同时,东南沿海的中国经济主力省市,经济和财政的潜力已经接近底限,这一切导致的结果就是一个简单而清晰的预测——中国边疆地区的形势正在面临急剧的转变,在不久之后,会有一种急转直下的局面出现。


  最终分析结论(Final Analysis Conclusion):


  长期以来,中央政府通过财政转移支付支撑了边疆地区的发展。但随着中央和地方财政状况不断恶化,今后中央要背负边疆地区的巨额财政转移支付,压力和难度都会越来越大。未来边疆地区在财政问题上,不排除形势急转直下的可能。



(来源:安邦智库)


2020年09月14日

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